国家公务员和机关工作人员考试

《申 论》试卷

（满分 100 分 时限 150 分钟）

一、注意事项

1 ．申论考试是对应考者综合分析材料的能力、提出和解决问题能力、文字表达能力

的测试。

2 ．作答时限：建议阅读给定资料 40 分钟，作答 110 分钟。

3 ．仔细阅读给定资料，按照后面提出的“申论要求”依次作答。

4 ．请在指定位置作答，在草稿纸上或者其他地方作答一律无效。

二、给定资料

1．某市居民对几年前的一场暴雨记忆犹新。那天是周六，市民们入网后舱的周末一样

逛街、聚会、休闲。张艺谋大片《十面埋伏》的首映式正在这天举行，大批倒票的“黄

牛”憋足了劲要大赚一笔。然而，突如其来的一场暴雨让所有在外面的人狼狈不堪。那天

下午 16 时左右，天空突然电闪雷鸣，顷刻之间降下瓢泼大雨，不到两个小时的降雨让全市

交通陷入瘫痪，立交桥下积水深达 2 米，公交车、小汽车变成了船。类似的事件，在全国

很多城市都曾出现过。市政建设与城市改造不同步的现象至今仍然是个不小的问题。有专

家表示，以应有功能来衡量，我国大多数城市的市政公用事业连“健康”都算不上。

截至 2009 年 4 月，中央的 4 万亿投资已经带动了地方 30 多万亿元的投资。从 4 万亿到

30 多万亿，这些保经济增长的投资都流向了哪些领域？资料显示，铁路、公路、航空、能

源等基础设施以及医改、住房保障等民生工程都是投资的主要流向。例如某市新增投资 60

亿元，主要用于轨 道 交通、中小 企 业和 农 业，其中 20 亿元用于 高 铁的 征 地 拆迁 。某 省拨付

90 亿元资 金 ，主要用于保障 性 住房、 农村 民生和基础设施、 重 大基础设施建设等。某 省组

织 了 3300 亿元投资，主要投向 千 亿基础网 络 工程、 千 亿 产 业 提升 工程和 千 亿 惠 民工程。其

中 惠 民工程主要 指配备教育 、医 疗 、 文化 、 体育 等基 本服 务设施。 但 有专家 指 出， 各 地似

乎 都 缺少 了对城市公用事业的关注，而中国仍 处 在市政设施 相 对不足 且 市政设施 需求迅速

增长的 阶段 。 尽管 投资中有用于城市公用事业的 部 分， 但比 例很小、 规模 不大， 尚 不足以

体 现城市公用事业对经济增长的 重 要 拉 动作用。这 位 长 期研究 城市公用事业的专家 说 ，城

市公用事业 具 有 先导性 、基础 性 、公 益性 ， 需 要 得 到 更 多的关注。市政公用事业 包括 城市

供 水、 集 中 供热 、 垃圾处理 、市政 道 桥、公 共 交通、 园林绿化 、 污 水 处理 、 管道燃气八 个

方面的市政设施建设。在城市基础设施中，城市公用事业是 重 要的 组 成 部 分， 也 是国民经

济中的 重 要一 环 。改 革开放初期 ， 讲招商引 资、 发展 经济， 讲得比较 多的是改 善 投资 环境

路桥、通 讯 、水、电、 气 、 热 等设施有了，投资 者就愿 意 去 投资， 没 有 就没 有人 愿 意 去 投

资。市政公用事业对经济 发展具 有 先导 、基础的作用。作 为 城市 社 会经济 活 动 载体 的城市

基础设施建设， 日益受 到人们的 重视 。建设 并管理好 城市市政公用设施， 引导 人们 自觉爱

护 、 维护 这些设施，对 促进 城市经济 稳 定健康 发展 ，对城市功能、 质 量的 提高 和城市现 代

化 建设 具 有 特别重 要的意 义 。

2． 据统计 ， 目 前全国的城市市政设施 固 定资 产 投资在 1 万亿元左右， 占 全国 GDP 的 比

例在 2 % 以上。某专家 指 出， 因为 城市 道 路、 供 水、 燃气 、 污 水 处理 和 垃圾处理 等建设 任 务

仍然 艰巨 ，在 目 前的投资 规模 基础上，投资 扩 大 1 倍 ，达到 2 万亿元的 规模 ， 也 很 难说就

能 完 全 解决 问题。我国城市 化进 程仍 处 在 迅速 上 升阶段 ，公用事业的资 金缺口仅仅依靠 政

府单 一的 财 政投入显然 难 以 填 上，公用事业的 供 给 严重滞 后 社 会的 需求 ，成 为 经济 起飞 的

瓶颈 。 因此 ， 必须拓宽融 资 渠道 ，建立多 渠道 、多元 化 的城市市政投 融 资机 制 。这要 求进

一步 放开 市场，积 极推进 城市公用设施的市场 化 改 革 。现在全国有 五 亿多城市人 口 ，在 未

来的 20 年时间 里 ，全国城市人 口将 达到 9 亿多，这对城市公用事业 将 带来 巨 大的市场 需求 。

对投资 者 来 讲 ， 也 是个 巨 大的投资市场。上 世纪 90 年 代 中后 期 ，我国一些地方已经 开始摸

索 市政公用事业市场 化 的 道 路，一些 吃皇粮 的城市公 共 事业 单位开始断奶 ，2002 年 12 月，

原 建设 部颁布 《关于 加快 市政公用行业市场 化进 程的意 见 》， 鼓励社 会资 金 、外国资 本参

与市政公用设施建设。在市政公用事业 逐渐放开 的过程中，已经有 越 来 越 多的 社 会资 本进

入。 据南 方某 省统计 ，城市公交 40 % 的 产权 ，城市 供 水 50 % 的 产权 ，城市 燃气 8 0 % 的 产权 ，

已经 转 让给民 营 资 本或 外国资 本 。

从 2002 年 开始 ，一些 世界知名 的大 型 外资水务 集团开始进 入中国，以 巨 资 收购 水 厂 。

这些 跨 国公 司 的 收购 举动一 度 让国人 困惑 不已。例如 2002 年 5 月， 为 例 雅 水务 集团斥 资 近

20 亿 获得 S 市 自 来水工资 50 % 的 股权 ，经 营期 限 50 年，而 转 让 评估价为 7. 6 亿元， 威 立 雅

的 报价超 过 评估价近 两 倍 。200 7 年 8 月， Y 市 自 来水 股权转 让项 目招标 ，中 法 水务 集团 以

8. 95 亿元中 标 ， 报价为 资 产价值 的 5 倍 左右。外资这 种溢价收购手段 ，让国 内 很多地方政

府兴奋 不已。然而，国 内 水 厂真 的这 么值钱吗 ？有 学者指 出，外资这样的 溢价收购 意 味着

将 来要成 倍 地赚 回去 ， 负担最终 会不同程 度转嫁 到 老百姓身 上。

随 着 市政公用事业市场 化 改 革 的 推进 ，一些意 想 不到的问题 开始 出现。200 8 年 1 月，

某市 300 多 辆 公交车 停运 ， 致使 全市 7 0 多 玩 市民出行 困难 。造成 停运 的 原 意在于公交民 营

化 运 转 不 良 。一 位 业 内 人 士 指 出，在 原 建设 部文 件出 台 后，很多地方政 府就开始 卖 水 厂 ，

要 门 是 跟 外资 合 作，要 么 干脆 一 卖 了之。 他认 为 ，公交 线 路、水 厂 卖 出 去 ， 本身没 有 错 ，

但 基础分 析巩 固 中 欧 没 有 做透 ， 只想 到有人 买 ，政 府 还 能有些 收 徒 ， 卖 完 后 却 没 有人 管 ，

这样一来 损失 的是国家， 伤害 的是 消费 者 。很多地方在 打 开 市政公用设施投资大 门 之前 并

没 有 做 好 充 分 准 备 。这 位 人 士 说 ， 特 许 经 营 ， 就 是在市政公用行业中， 由 政 府 授予 企 业在

一定时间和 范围 内 对某项市政公用 产 品 或服 务 进 行经 营 的 权 利 ，政 府 通过 合 同 协议 或 其 他

方式， 明确 政 府 与 获得特 许 权企 业之间的 权 利 和 义 务。国外 开展 这类经 营 一 般 先 要立 法 ，

而我国 则跳 过了这样的程 序 ，而 且 政 策 法规 、 标 准 、 管理 措 施、 管理 能 力 都不 配 套 。公用

事业中有一 部 分注定是 没 有 效 益 的，这 就 不能 打 包 全 卖 出 去 ，而 需 要政 府 投入 才 能 搞 起 来

不能都交给 社 会资 本 经 营 ， 更 不能 放任 其赚 钱 ，不对其 进 行 管理 。

3．2009 年 7 月 31 日 ， L 市举行“城市 供 水 价 格 改 革 调整听证 会”， 参 会的 1 8 名 听证

代 表中，1 7 名代 表同意水 价 调整 ， 只 有 1 人 提 出“ 最好 不要 提价 ”。 消息 一出， 社 会 哗 然。

有网 站 展开 了“如 何看待 L 市水 价 上 涨 ”的 调查 ， 超 过 8 0 % 的网 友 投出了 反 对票。 8 月 4 日 ，

L 市通过政 府 网 站 发布 消息 ， 邀请 网民 参加 一场“关于 供 水 价 格 改 革 调整 ”的 座谈 会。会

上， L 市 发 改 委拿 出了 2 套 水 价 调整 方 案 ， 但 无 论是哪一 套 ，基 本 水 价 的上 涨幅 度 都 超 过

了 40 % ，这让很多人 感 到 接 受 不了。有的市民 说 ： “ L 市不 缺 水， 为 什 么 还 要 涨 这 么高 ？6

年不 调 价 不 代 表 可 以 随 时上 调 40 % 。”

记 者进 行了 统计 ， 实际 到会的网民 代 表 59 人，在长达 3 个多小时的 讨 论中，39 人 发 言 。

其中 9 人 鲜明 地 反 对 涨 价 。与网民 调查 超 过 8 0 % 反 对水 价 上 涨形 成 发 差 的是，现场有 16 人

明确 表示 赞 成有 条 件地 调整 水 价 。 反 对 涨 价 的主要 理 由 ，一是 认 为 L 市不 缺 水， 没 有 涨 价

的 必 要 ； 二是 认 为 水务 集团 的 账 目 不 够透明 。 L 市水务 集团负 责 人建 议 政 府 以后建立新的

价 格监审 机 制 。 他 说 ，一些用水大 户 会 由 于水 价 上 涨减 少 水的用量。那 么 这一 次 水 价 上 涨

会如 何影响 居民生 活 呢 ？

记 者 来到一个 普 通的居民小 区 ， 访 问了 7 4 岁 的 卢 奶奶 和 她 的 老 伴儿 。

记 者 ： “ 卢 奶奶 ， 你 家 里 一 共 用对 少 水？”

卢： “用 4 吨 、3 吨 。”

记 者 ： “几 口 人？”

卢： “5 口 人”

在 卢 家，记 者 看 到很多 盆子 和 桶 。 老 人 告诉 记 者 这都是用来 存 水的， 存 下来的水要用

来 冲厕 所、 拖 地、 浇花 ， 为 了 节约 水，家 里 还 特别 改造了 抽 水 马桶 的 开 关。 卢 奶奶 和 老 伴

儿 加起 来 每 月有 2000 元多一 点 的 退 休工资， 但 是 由 于 儿子 、 媳妇 没 什 么收 入，所以一家 五

口 人主要 靠 这 2000 多元， 税费每 月 9 块 多 钱 。

记 者 ： “要是以后 每 月 花 个 12 / 13 块 钱 水 费 ， 承 受得 了 吗 ？”

卢： “ 俺俩仔细 着 呢 ， 俺俩可 在 乎 。”

居 委 会的 肖 大 姐告诉 记 者 ，这 里 的居民基 本 上都是这样 节约 用水的。水 费涨 一 点 也 许

还 行， 就 怕 连 环 涨 价 。

在 L 市 另 一家用水大 户 企 业，记 者 了 解 到， 他 们已经在 近 几年对设 备进 行了 节 水改造，

凡 是工业上的用水都 可 以 回收 再使 用，水的 利 用 率 达到了 9 7% 左右。

尽管 L 市的 谁 家 还 没 有上 调 ， 但 从 企 业到 普 通居民，大家已经都在 精打细 算 省着 用水。

这 也 给出了一个 答案 ， 为 什 么 1995 年 L 市 每 天要用 50 万 吨 水，而现在城市 扩 大了，经济

发展 了， 每 天用水量 却反 而下降到 30 多万 吨 。

在这 次 L 市水 价 上 涨 的 文 件中，有一 组 数 字 很 触 目 惊心：L 市水资源人 均 占 有量不足

450 立方米， 约 为 全国人 均 占 有量的 1 / 5、 世界 的 1 / 20， 属 于 极度 贫 水 区 。 L 市水 文部 门 负

责 人 说 ： “ 附 近 两个水 库 的水，基 本 上不算 L 市的水 权 ， 属 于过 境 水，是上 游 的水资源。

即使 是流经 L 市的几 条河 ，水量 也并 不 像 大家 看 到的那 么 多。大家 看 到的 L 河 的水面 比较

宽 ， 实际 上 因为 橡塑坝把 水 蓄 起 来了， 真 正来水， 就 是 坝 体 上面流的那一 点点 水，那 才 是

真 正的来水。”

4．2006 年 12 月 起 ， Q 市市 区综合 水 价 调整 ， 污 水 处理 费由 5 元 /吨 上 调 为 8 元 /吨 ，

居民水 价 格 1 . 3 元 /吨 上 调 为 1 . 55 元 /吨 ， 特种 行业用水 由 21 元 /吨 上 调 为 2 8 元 /吨 。很多

人 认 为 Q 市地 处南 方，降雨量 丰富 ， 没 有 必 要 节约 用水。其 实 ，这 种 观念 是 错误 的。 Q 市

计 划 用水 节约 用水 办 公 室 高 级 工程 师王 先 生 说 ， Q 市 处 于水资源 紧 张 区 ，多年 平均 水资源

总 量 约 100 亿立方米，人 均 占 有水资源量 2005 年 为 1330 立方米，其中 沿海县 市 低 于 7 30

立方米， 属 “ 贫 水 区 ”。全国人 均 占 有水资源 2200 立方米， 但 Q 市 远低 于这个 平均 水 平 。

此 外， Q 市 7 0 % 的水资源量分 布 在人 口较少 ，经济水 平 较 低 的 山区 ，人 均 资源 占 有量 为

3595 立方米。而人 口 密 集 、经济 发 达的 沿海 地 区 水资源 较少 。 Q 市降雨量 季节 性 强 ，时空

分 布 不 均 ，年降雨量、年 径 流量 约 60 % - 8 0 %集 中在 4 - 9 月 份 ， 特别 是 梅 雨和 台风 雨，时间

段 ，数量大， 极 易 产 生 洪 水。 由 于现有 蓄 水工程对 河川径 流的 拦蓄调节 能 力偏低 ， 弃 水现

象 严重 。这 种 水资源年 内 分 配 的不 均匀 性 ，造成水资源年 内供需 不 平 衡。 此 外，入 海损失

严重 。天然来水量 丰富 的 晋江西溪 流域 由 于 淹 没 耕 地、 移 民等 客观 原因 ， 无 法兴 建大、中

型 水 库 ，大量的水资源 直接奔腾 入 海 ， 损失 的水量 约 占 全市水资源 总 理 的 30 % 。

一 位 专家 列 举了 Q 市 节约 用水 存 在的主要问题 ： 水资源 忧患 意 识 和 节约 用水的意 识 不

强； 长 期 养 成不 良 的用水 习惯；随 着 生 活 水 平 的 提高 ，用水量 也 随 着 增 加 ， 浪费 的现象 越

严重 ； 水 价 偏低 ，水 费支 出 占 可 分 配收 入的 比 例很 少 ，大量用水不 心疼； 全市生 活 用水量