政企采购按采购主体不同可分为政府采购和国企采购，主要采购标的为货物、服务
和工程。政企采购有着 授信采购 、 采购粘性 和 公平性 的特点，其中政府采购还有较
强的 政策性 。
根据政企采购的数字化渗透程度不同，可以将市场分为 信息化、电商化 和 平台化 三
个阶段。目前大部分政企处于电商化向平台化转型阶段，并且 数字化成熟度不统一、
技术水平参差不齐 和 管理理念差异 是制约政企采购数字化升级的主要原因。
政府采购有 电子卖场 和 电子招投标系统（项目电子化交易系统） 两种形式。电子卖
场系统一般适用于公开招标数额标准以下的货物、工程、服务项目。电子招投标系
统一般适用于公开招标数额标准以上的货物、工程和服务项目。以上两类系统，可
以以本地化部署方式由各地分别建设，也可以基于云架构集合各地系统，形成区域
协同的一体化采购平台即政府采购云平台。
国企采购除自建商城外有 数字化采购平台 和 专属商城 两种形式。数字化采购平台是
由技术型服务提供商辅助搭建采购系统，通过开放平台对接内部信息系统和外部供
应商，开发难度大，适合中大型国企。专属商城是以 B2B 电商平台提供的采购商城
模板为基础，国企自定义人员权限和审批流程的采购平台。相比数字化采购平台，
专属商城的灵活性更高，但商品采购渠道存在局限性，适合中小型国企。
随着采购平台的节资提效优势显露，政企采购主体会进一步扩大，工业品也将成为
重点采购品类。同时政企采购平台正朝着 移动化 和 智能化 升级，并向外延伸丰富采
购供应链，以及 与第三方合作形成服务生态 ，共同服务政企客户。
受政策和疫情双重刺激， 2020 年开始我国政企采购线上渗透率明显提升， 2021 年
我国政企采购平台交易规模约 2.8 万亿 。随着各地政府积极构建区域一体化采购平
台和国企加码布局线上采购，预计 2025 年政企采购平台交易规模将达 5.9 万亿元。
中国政企采购数字化转型 白皮书
3
概念解析：政企采购的基本特征
1
发展概览：政企采购数字化发展现状
2
价值分析：政企采购平台的价值及应用
3
典型案例：政企采购平台服务商梳理
4
趋势展望：政企采购平台的发展方向
5
4
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政企采购的概念界定
采购主体为政府及国企，采购行为受法律规范
根据《中华人民共和国政府采购法》 ( 以下简称政府采购法 ) ，政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用
财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。《政府采购法》规
范了政府采购行为，明确了政府采购的资金来源为财政性资金及与财政性资金配套的单位自筹资金，采购目的以公共目的
为主。而政企采购的定义比政府采购更宽泛，主体上增加了国企。国企虽不在《政府采购法》的适用范围内，但大量国企
在采购时仍会参照《政府采购法》相关规定进行采购。根据《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称企业国有资产
法）、《中华人民共和国招标投标法》（以下简称招标投标法），依照《政府采购法》，国企采购是国企使用国有资金或
自有资金以合同方式有偿取得货物、服务和工程的行为。国企采购兼具企业采购和政府采购的双重属性，既要满足企业的
生产经营和持续发展需要，又要实现国有资产的保值增值。简言之，政企采购是政府采购与国企采购的总和，在采购行为
上均有规范、高效、廉洁、节资的要求，采购行为更偏重于实现国家实施宏观调控的目标与方向引导。
注释：本报告中，国企采购包括国有企业采购和国资企业采购。
来源：《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国招标投标法》 《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》《国有企业境外投资财务管
理办法》等，艾瑞咨询研究院自主研究绘制。
政府采购及国企采购概念对比
政企采购 = 政府采购 + 国企采购
主体
资金来源（主要）
采购方式
采购目的
政府采购
各级国家机关、事业单位以及
非盈利性团体组织
财政性资金及与财政
性资金配套的单位自
筹资金
公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来
源采购、询价、框架协议采购以及国务院政
府采购监督管理部门认定的其他采购方式
实现政府职能或公共服
务的需要，维护国家利
益与公众利益
国企采购
国务院和地方人民政府分别代
表国家履行出资人职责的国有
独资企业、国有独资公司以及
国有资本控股公司
财政性资金、银行信
贷资金、非银行金融
机构资金、企业自筹
资金和外商资金
参照《政府采购法》和《招标投标法》相关
规定进行采购，此外还有合作谈判、单源直
接采购、多源直接采购等采购方式
满足企业的生产经营和
持续发展需要，实现国
有资产的保值增值
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政企采购的主要标的
三大类采购规模持续增长， 2016 年后政府服务采购占比提升
政企采购标的主要包含货物、工程及服务三大类。根据《政府采购法》，货物指各种形态和种类的物品，包含原材料、燃
料、设备、产品等；工程包括建筑物及构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务指除货物与工程之外的其
他政府采购对象。从政府采购上看， 2013 年以来货物、服务、工程三大类采购的规模呈稳步上升态势， 2016 年政府购买
服务改革促使服务采购规模迅猛增长， 2020 年受到疫情影响采购规模略有下降。从国企采购上看，以某国企采购平台交易
额为例， 2018 年至 2020 年的采购交易额逐年上涨，同时货物和工程采购比重上升，服务采购受疫情影响比重下降。另外，
由于政府和国企的采购规模较大，国家还赋予二者发挥政策导向、引导产业发展等功能和目标，比如实现绿色可持续发展、
扶持中小企业发展、助力乡村振兴等。
来源：《政府采购法》，财政部，杜英男论文《国企采购第三方平台运营优化研究——以 M 采购平台为例》，艾瑞咨询研究院自主研究绘制。
30%
30%
31%
23%
25%
22%
26%
25%
61%
59%
53%
44%
47%
44%
45%
47%
9%
11%
16%
33%
28%
34%
29%
28%
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
货物采购规模占比（ % ）
工程采购规模占比（ % ）
服务采购规模占比（ % ）
2013-2020 年政府采购交易额结构变化情况
2018-2020 年某国企采购平台交易额
结构变化情况
33%
34%
38%
37%
42%
42%
30%
24%
20%
2018
2019
2020
6
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政企采购的主要方式：线下采购
线下大额采购流程繁杂冗长，公开招标是政府采购主要方式
根据《政府采购法》，我国的政府采购方式有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采
购监督管理部门认定的其他采购方式。财政部 2014 年 12 月 31 日实施的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》将
竞争性磋商认定为政府和社会资本合作模式项目采购法定的其他方式。 2022 年 3 月 1 日起施行的财政部第 110 号令《政府采
购框架协议采购方式管理暂行办法》，新增框架协议采购为第七种法定政府采购方式。其中，公开招标是政府采购的主要
方式。招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的，可依法采用竞争性谈判的方式采购，或依据
《政府采购法》各类采购方式规定的适用情形转为其他采购方式。国企采购不属于《政府采购法》管理范畴，但对依法必
须进行招标的项目，以及采购人自愿选择招标方式的采购项目，其招标投标过程需要遵从《招标投标法》。目前政府采购
和国企采购中金额较大的货物、服务和工程，大多仍从线下采购，流程复杂且耗时冗长。
来源：《政府采购法》 《招标投标法》 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》，艾瑞咨询研究院自主研究绘制。
政企线下采购的主要方式
公开招标
邀请招标
竞争性谈判
单一来源
询价
① 集采目录内
② 公开招标数
额标准以上
① 来源有限
② 公开招标
费用过高
① 招标失败
② 复杂标的
③ 紧急需求
④ 价格难定
① 供应商唯一
② 紧急情况且
采购源受限
③ 采购项目一
致性需求
① 规格统一
② 货源充足
③ 价格稳定
政府采购的主要
采购方式
国企招标常用采
购方式
采用频率次于公开招
标，常在公开招标失
败时采用
只能从唯一供应
商处采购或紧急
采购常用
灵活性高，国企
劳务服务采购常
用
发售标书到投标
截止至少 20 天
发售标书到投标
截止至少 20 天
通常 5-7 天
通常 5-7 天
通常 5-7 天
竞争性磋商
① 购买服务
② 复杂标的
③ 科研项目
④ 价格难定
发售标书到投标截
止至少 10 天
政府和国企的服务
类项目常用
招标采购
非招标采购
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政企采购的主要方式：线上采购
线上小额采购标准化、通用性高的货物或服务，流程便捷高效
政府采购线上交易主要通过包括电子卖场系统、电子招投标系统在内的在线交易系统进行。在线交易系统提供直采、团购、
电子竞价、反向竞价等交易方式，为金额较低、标准化程度较高的货物或服务的采购打造全流程电子化交易模式，减少采
购单位寻源、比价、采购过程中产生的行政成本。国企大多通过采购平台完成经营性物资的采购，采购平台有自建和第三
方搭建两种形式，其中自建采购平台非本报告研究重点。国企对于工程类项目的采购目前多通过招投标平台发布采购信息，
从线下渠道进行采购。
政企线上采购的主要方式
来源：艾瑞咨询研究院自主研究绘制。
反拍竞价
在线询价
商城直采
选
择
代
理
商
加
入
购
物
车
填
写
地
址
提
交
订
单
履
约
验
收
支
付
资
金
查
找
商
品
•
交易采购公开招标数额标准以下、单
价低、单次需求量少的货物或服务
•
流程简单，成交快
反
拍
申
请
审
核
发
布
反
拍
公
告
限
时
在
线
反
拍
发
起
反
拍
确
认
反
拍
结
果
发
布
公
告
签
订
合
同
履
约
验
收
•
交易通用性、标准统一的货物或服务
•
适用于市场货源充足、竞争充分的条件
•
竞价时间：通常为 1-5 天
询
价
单
审
核
发
布
询
价
公
告
供
应
商
响
应
发
起
询
价
申
请
确
认
中
标
结
果
发
布
公
告
签
订
合
同
履
约
验
收
•
交易标准化、非批量的货物或服务
•
询价周期：最短 3 个工作日，最长 7
个工作日
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政企采购的特点
授信采购、采购粘性、公平性和政策性是政企采购的典型特征
政企采购以政府、国企信用为担保，以政策为导向，以授信的形式进行交易，与大量线下供应商形成了长期稳定的供求关
系。随着传统线下采购高成本、低效率、不透明等劣势渐显、国家阳光采购政策稳步推进以及互联网技术的飞速发展，政
企采购数字化转型升级已成大势所趋。疫情的出现推动着无接触采购的发展，为政企采购的数字化进程再提速。此外，物
联网、大数据、云计算、人工智能的应用逐渐深入，让政企采购朝着平台化和智能化方向进一步发展。
来源：艾瑞咨询研究院自主研究绘制。
政企采购的典型特征
授信采购
政企采购需等商品收到后才启动回款流程，回款时间在
1-2 个月不等
03
01
公平性
政府采购原则上应给予所有供应商公平竞争的机会，并在
自核审核和评标中对所有供应商一视同仁
02
政策性
政府采购行为与政策支持相关联，部分采购行为有政策
导向，并重视采购行为和平台的合规性
04
采购粘性
对于公共资源和国企生产性资源采购，早期在线下积累
了大量渠道和供货资源，形成了长期稳定的供求关系
政企采购项目广泛且复杂，且采购金额巨大，为保
障采购公平性与采购数据安全性，政企对互联网、
云计算等新技术的应用相对保守
政府采购的政策性与公平性相呼应，为保障政策落
实，政府采购需要更加透明的交易环境，推动了线
上采购的发展
对供应商来说，政企采购回款时间的不确定性会对
资金周转造成影响。通常采购平台会承担部分催收
工作，少数平台能为供应商提供金融服务
对于金额较大、周期性强的采购项目，政企采购通
常有稳定的战略合作伙伴。因此现阶段在政企采购
中仍会存在部分“线上比价，线下采购”的行为
9
概念解析：政企采购的基本特征
1
发展概览：政企采购数字化发展现状
2
3
4
5
价值分析：政企采购平台的价值及应用
典型案例：政企采购平台服务商梳理
趋势展望：政企采购平台的发展方向
10
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政企采购数字化的发展路径
国企采购成熟度略高于政府采购，管理平台化驶入快车道
政企采购从 2003 年正式开启数字化转型新时代，根据政企采购的数字化渗透程度可以分为信息化（ 2003 年 -2012 年）、
电商化（ 2013 年 -2017 年）和平台化（ 2018 年 - 至今）三个阶段。信息化阶段是数字化管理思维培养及数据迁移阶段，逐
渐将零散的政企采购集合成综合业务管理系统。电商化过程中，各地政府开始搭建电子卖场，同时段大型互联网企业开始
投身 B2B 电商平台的建设，为服务国企采购奠定基础。 2016 年前后各地政府开始积极构建连接交易、监管和市场的区域一
体化的采购平台，并在 2018 年达到平台构建小高峰。同一时段国资委下属近半数央企都以自建、外购甚至整合软件公司的
方式构建或规划自有电商平台，并从央企向国企渗透。整体上看，政府采购相比国企采购阶段节点相同，但进度略慢。
来源：财政部，艾瑞咨询研究院自主研究绘制。
政企采购数字化转型进程
➢ 京东企业业务上线
➢ 震坤行工业品超市上线
➢
SAP 收购 Ariba
➢ 京东成立京东慧采
晨光、得力、
史泰博、欧菲
斯等采购平台
陆续出现
商越、甄云科
技、阳光印网
等陆续上线
国企
采购
应用计算机对业务信息进行留存，关注采购与企业
生产计划的协同，基于 MRP 和直接采购管理
3
7
10
17
21
29
37
47
60
74
84
113
140
164
173
211
311
321
359
331
370
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
政府采购信息公开工作中开始引入互联网技术，用于 交易数
据线上存储、追踪 ，推进政府采购流程的重塑、再造和优化
各地积极构建 区域
一体化采购平台
数字化 1.0 – 信息化
线下集采阶段
数字化 2.0 – 电商化
数字化 3.0 –
平台化
供应商通过签订协议上架商
品，从 本地部署型采购管理
系统 向 电商化采购平台 过渡
不同阶段中国政府采购市场规模（百亿）
线下采购为主，采
购环节透明度低
政府
采购
➢ 浙江政府采购专区成立
➢ 中央国家机关政府采购中心网上商城上线
中国政府采
购网开通
《政府采购法》颁布
疫情推进各地政府采购电商化进程
广西、江苏、武汉、广东、江西等地构建网上商城
社会化电商首次入围中央国家
机关采购协议供货供应商名单
浙江省建立全省政府
采购信息管理系统
制定《政府采购信息化建设规划》
初步实现中直机关政采流程全电子化
财政部批复同意浙江省开展
政府采购电子卖场试点工作
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政府采购数字化的产品形态
电商化阶段，按公开招标数额标准划分有不同的交易场所
信息化阶段，政府采购以建立交易管理系统为主，为线下交易进行数据备份和流程录入。电商化阶段，各地政府开始通过
自有技术部门及第三方技术支持辅助搭建电子卖场。这类电子卖场是各省市政府自行搭建的协议供货系统，以本地部署模
式为主，供应商和采购方通过申请入围和签订协议上架商品。不同平台间供应商信息不互通，平台监管和数据标准化收集
处理难度大。同期还形成了电子招投标系统（项目电子化交易系统），用于承载公开招标数额标准以上的货物、工程和服
务项目，这类政府采购对采购流程规范性和采购物资专业性要求较高。平台化阶段，省级政府通过平台化的方式打造区域
一体化的政府采购平台，整合下属各县市的交易和监管，供应商无需多次重复入围和签订协议，各地商品交易信息实现标
准化和同调。
注释：“公开招标数额标准”具体适用标准根据各地制度办法确定。
来源：艾瑞咨询研究院自主研究绘制。
➢ 传统电子卖场的升级版
➢ 内部打通政府采购 资产管理、预
算执行、国库支付系统
➢ 外部打通 商家信用查询、商品认
证、金融服务系统
➢ 形成连接各系统、各区域的区域
一体化交易 云平台
政府采购数字化各阶段主要产品
数字化 1.0 – 信息化
数字化 2.0 – 电商化
数字化 3.0 – 平台化
电子招投标系统（项目电子化交易系统）
➢ 公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源
采购、询价等采购方式的全流程电子交易在线处理
➢ 适用于 公开招标数额标准以上 的货物、工程和服务项目
区域一体化政府采购云平台
项目制、本地部署的信
息管理系统，主要用于
线下交易信息备份
政府采购交易管理系统
政府采购招投标管理系统
➢ 适用于 公开招标数额标准以下 的货物、工程、服务项目
传统电子卖场系统
