ZJK-2015ZD03

宽带业务市场准入和合作运营的法律风险

防范实证分析

ZJK-2015ZD03

目录

前言 ................................................................. 1

一、政策和现状分析 ................................................... 1

1.1 政策总体情况 .................................................... 1

1.2 政策激励措施分析 ................................................ 6

1.2.1 开放范围不断扩大，开放层次更高 .............................. 6

1.2.2 降低民营宽带企业的宽带业务准入门槛 .......................... 7

1.2.3 规范宽带市场管理，保障民营企业平等参与竞争 .................. 7

1.3 准入设定及监管政策 ............................................. 10

1.3.1 准入设定条件 ............................................... 10

1.3.2 宽带市场开放监管政策 ....................................... 11

1.4 宽带业务市场开放现状 ........................................... 13

1.4.1 宽带业务市场开放运营的类型 ................................. 13

1.4.2 宽带业务发展总体情况 ....................................... 14

1.4.3 宽带市场开放试点企业情况 ................................... 14

1.5 宽带市场开放对移动公司的影响 ................................... 16

1.5.1 中国移动面临的发展机遇 ..................................... 16

1.5.2 给中国移动发展带来的挑战 ................................... 17

二、存在的法律风险分析 .............................................. 18

2.1 宽带业务市场准入中的法律风险 ................................... 19

2.1.1 资质管理违规法律风险 ....................................... 21

2.1.2 宽带接入网技术规范风险 ..................................... 21

2.1.3 涉嫌滥用支配地位的垄断风险 ................................. 22

2.2 宽带业务市场合作运营的法律风险 ................................. 22

2.2.1 合作协议文本不当的法律风险 ................................. 22

ZJK-2015ZD03

2.2.2 转售企业再次转售转租宽带的法律风险 ......................... 23

2.2.3 合作营销管理风险 ........................................... 24

2.2.4 运营安全管理风险 ........................................... 24

2.2.5 商务合作模式不当风险 ....................................... 25

三、法律风险控制与应对 .............................................. 25

3.1 建立宽带业务运营法律风险动态防控机制 ........................... 25

3.1.1 总结分析移动通信转售、用户驻地网试点中的经验 ............... 26

3.1.2 及时关注宽带接入网开放试点政策的变化 ....................... 26

3.2 完善宽带业务开放合作发展的商业模式 ............................. 26

3.3 定期报告、公布宽带业务开放试点情况 ............................. 27

3.4 认真履行对合作方的监督管理义务 ................................. 27

ZJK-2015ZD03

1

前言

近年来，信息消费在国民经济中的重要性日益提升，在互联网和物联网等新业

务日益普及的今天，宽带网络成为信息消费不可或缺的载体，宽带网络建设已经引

起了政府部门的高度重视。 2012 年 6 月，工信部发布了《关于鼓励和引导民营资本进

一步进入电信业的实施意见》（工信部 [2012]293 号，以下简称“实施意见”），从

政策层面明确了鼓励民营资本进入电信业的八大重点领域。 2013 年 8 月，国务院出台

“宽带中国”战略，提出到 2015 年，基本实现城市光纤到楼入户、农村宽带进乡入

村，固定宽带家庭普及率达到 50% ，行政村通宽带比例达到 95% ，城市和农村家庭宽

带接入能力基本达到 20Mbit/s 和 4Mbit/s ，部分发达城市达到 100Mbit/s 。然而时隔

一年后，政策效果却收效甚微。除了用户规模难有起色外，宽带速率的提升也非常

缓慢。目标和现实之间存在巨大差距，引入新的力量已经迫在眉睫。 2014 年 12 月，

针对电信业向民营资本开放的第二块重点领域——“用户接入网业务和用户驻地网

业务”，工信部又发布了《关于向民间资本开放宽带接入市场的通告》（工信部通

[2014577 号，以下简称“通告”）。《通告》从试点业务范围、试点主体、审批主

体以及试点要求等方面给出了具体要求和说明。

应当说，资本使用的灵活性、自主性，在一定程度上解决了通信运营商固网投

资匮乏的困境，能够有效促进宽带网络基础设施的发展水平，从而对国家“互联网 + ”

的发展战略提供有力支撑。但作为一个新兴课题，能够在发展之初对其存在的不足

及风险予以全面认识，才是确保其健康、持续发展的关键。本报告内容将主要针对

宽带业务市场准入及合作运营现状的相关法律问题进行初步的分析。

一、政策和现状分析

1.1 政策总体情况

宽带并没有很严格的定义，从一般的角度理解，它是能够满足人们感观所能感

受到的各种媒体在网络上传输所需要的带宽，因此它也是一个动态的、发展的概念。

ZJK-2015ZD03

2

美国联邦通讯委员会（ FCC ） 2015 年 1 月 7 日做了年度宽带进程报告，在报告中现任主

席 Tom Wheeler 对“宽带”进行了重新定义，原定的下行速度 4Mbps 调整成 25Mbps ，

原定的上行速度 1Mbps 调整成 3Mbps 。宽带网络总体分为传输网、交换网、接入网等

不同层级的网络联系构成，本课题的研究对象主要为面向客户的接入网业务以及用

户驻地网业务。

1

宽带市场开放最早可追溯到 2001 年，根据原信息产业部《关于开放用户驻地网

运营市场试点工作的通知》（信部电 [2001]411 号）规定，在北京、上海、广州、深

圳等 13 个城市开展用户驻地网业务市场开放的试点和探索，允许基础电信运营商之

外的第三方企业参与用户驻地网宽带业务运营，但不包括接入网业务。 2005 年原信

息产业部《关于加强对电信管道和驻地网建设管理等有关问题的通知》（信部规

(2005)330 号）规定，民用建筑的开发方、投资方以外的主体投资建设的公共电信配

套设施，该设施的所有人和合法占有人利用该设施提供网络接入服务时，应获得相

关电信业务经营许可证，并为电信业务经营者提供平等的接入和使用条件。这是较

早关于民间投资宽带运营并提供宽带服务的较早规定。从试点运营结果来看，受网

络资源、政策限制等多方因素影响，民营宽带的发展并未达到试点预期效果，宽带

市场份额几乎全部由中国电信、中国网络、中国铁通等固定通信业务基础电信业务

运营商占有，长城宽带、方正宽带等民营宽带只占有很少一部分市场份额。中国移

动、中国联通作为移动业务基础电信运营商，未获准开展宽带运营业务。在此阶段，

我国对宽带市场的开放是持谨慎态度的。

2008 年第三次电信业重组完成，电信市场开始步入全业务运营时代。中国电信

获得 CDMA2000 移动业务牌照；中国联通与中国网通合并后获得用户驻地网业务牌照

及其网络资源；中国移动通过吸收中国铁通，中国移动集团公司获得用户驻地网业

务等固定通信业务牌照，但只能授权给铁通公司经营，成不完全意义上的全业务电

信运营商。经过几年的发展，固定宽带业务并未达到预期的市场平衡效果，中国电

信依然主导着宽带市场的绝对垄断地位。直到 2013 年，为平衡电信市场格局，工业

和信息化部才许可中国移动有限经营固定通信业务，中国移动才得以开始真正意义

1 百度百科，

http://baike.baidu.com/link?url=9_NnMgAWBGRagXDtOADlZ9nM0hV-kVt-o4G_r1yVOYfVqM3Lo4Ksb8G4LlvA-QcOYN

Unsbk4ht89XNvNbKmjIa

ZJK-2015ZD03

3

上的宽带运营。在此阶段，我国开始探索新一轮电信运营和监管机制，尝试建立固

定通信业务、移动通信业务各市场竞争主体均衡发展的电信市场竞争格局。

随着信息技术的发展，云计算、物联网、大数据等新技术的兴起，智能终端的

迅速普及，带来了上网流量的爆炸式增长，因而对网络带宽和速率的需求日益增加，

也带来了新的经济增长点。 2010 年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展

的若干意见》（国发〔 2010 〕 13 号），鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营

市场，支持民间资本开展增值电信业务。为民营资本参与基础电信业务运营市场提

供了政策支持。为进一步落实国务院文件要求，工业和信息化部在 2012 年 6 月发布了

《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》，其中明确将用户驻地

网业务和接入网业务试点列为对民间资本开放的八大电信领域之一，为宽带业务市

场开放提供了具体行动指南。 2013 年 8 月，国务院《关于印发“宽带中国”战略及实

施方案的通知》（国发 (2013)31 号），明确积极利用各类社会资本，统筹有线、无

线技术加快宽带接入网建设。 2013 年 8 月，国务院发布《关于促进信息消费扩大内需

的若干意见》（国发 (2013)32 号），鼓励民间资本参与宽带网络基础设施建设。此

阶段的一系列政策性文件表明，国家积极推动宽带网络基础设施建设，并鼓励民间

资本参与建设和运营。

为落实国务院有关文件要求， 2014 年，工业和信息化部发布《关于向民间资本

开放宽带接入市场的通告》（工信部通〔 2014 〕 577 号），以及宽带接入网业务开放

试点方案，对宽带接入网首先在太原、沈阳、哈尔滨等 16 个城市开展宽带接入网业

务开放试点，随后又增加了北京作为试点城市。为推动形成宽带市场多种主体相互

竞争、优势互补、共同发展的市场格局，通过有序竞争持续促进提升宽带服务质量

和降低资费水平。 2015 年 5 月，国务院办公厅发布《关于加快高速宽带网络建设推进

网络提速降费的指导意见》（国办发〔 2015 〕 41 号）明确，“充分发挥民间资本的

创新活力，推动形成多种主体相互竞争、优势互补、共同发展的市场格局，通过有

序竞争持续促进提升宽带服务质量和降低资费水平。宽带接入业务开放试点企业

2015 年底前超过 100 家，带动民间资本投资超过 100 亿元，试点城市由 16 个增加到 30

个以上， 2017 年试点城市范围扩大到全国各地区。”为此， 2015 年 9 月 23 日工业和信

息化部发布《关于进一步扩大宽带接入网业务开放试点范围的通告》（工信部通

ZJK-2015ZD03

4

﹝ 2015 ） 318 号），在前期开放试点基础上，继续扩大试点范围，将天津、石家庄、

晋中等 44 个城市新纳入宽带接入网试点工作。此阶段将推动民营宽带快速发展，公

司将面临更加激励的市场竞争。

根据国务院、工业和信息部相关文件精神，各地也相继出台了有关规范宽带接

入网业务的管理意见。 9 月 2 日，广东省通信管理局率先发布了《广东省通信管理局

关于加强宽带接入网试点业务管理的意见》（以下简称《意见》）。据悉，该《意

见》是我国向民间资本开放宽带接入市场的首个专门性针对性的监管办法。《意见》

从“依法开展经营，规范竞争行为”、“ 维护用户权益，提升服务质量”、“ 突

出主体责任，加强网络与信息安全管理”、 “落实相关制度，规范通信建设行为”、

“遵守业务规范，强化网络资源管理”、“政企密切配合，促进接入市场健康发展”

六个层面出发，对宽带接入市场进行了进一步的规范，对企业提出了具体要求。

下面我们以“中国移动上海公司”（第一批试点城市）为例，了解一下政策实

施的实际发布情况：

（一）宽带市场现状

上海从 2001 年开放宽带用户驻地网业务以来，采取控制宽带驻地网业务试点经

营单位总数，引入民营资本参与宽带市场，促进基础电信企业与增值电信服务商和

谐发展，满足住宅小区用户选择不同宽带上网服务商的需求，稳步推进住宅小区宽

带市场健康发展，取得了一定的成效。上海从事宽带用户驻地网经营单位有 12 家，

超过半数是民营企业。

（二）政策开放现状

1. 市场准入资格

上海目前已经出具了《关于上海市申办宽带接入网业务试点批文公告》和《关

于规范上海市宽带接入网业务试点经营行为的通知》。对于申请企业的要求如下：

（ 1 ）依法在上海市行政管辖区内注册的独立法人的内资公司。

（ 2 ）注册实到资金不低于 2000 万（含 2000 万）。

（ 3 ）获得互联网接入服务业务许可 3 年以上，且在本市从事互联网接入服务业

务经营活动中，经营状况良好，未有违规记录的；有通信系统集成或用户管线施工

资质优先。

ZJK-2015ZD03

5

（ 4 ）有专业互联网和电信技术人员 8 人、信息安全专职人员至少 2 人、宽带接

入网建设的概预算人员 4 人（或有相关专业毕业学历），施工安全人员 8 人，公司社

保人数不低于 30 人。

（ 5 ）有符合从事宽带接入网业务试点办公场所。

2. 申办所需材料

1 申请报告

2 公司简介

3 营业执照（有效复印件）

4 公司章程

5 上年度会计事务所出具的审计报告和验资报告

6 宽带接入网业务可行性报告

7 宽带接入网业务技术方案（含相关设备清单）

8 依法经营宽带接入网业务承诺书（尤其要按照国家共建共享规定和上海市通

信管理局相关要求，在宽带接入网建设中，应当要遵循的规定）

9 信息安全责任书

10 宽带上网的信息安全管控措施和制度

11 宽带上网业务的售后服务管理制度

12 采取预付款收费方式（最多一年）的管控措施和承诺书

13 广告宣传的管控制度

14 宽带上网业务资费报备和资费管控制度

15 为用户提供长期服务和质量保障措施

16 宽带接入网业务的月报表管理制度

17 宽带接入网业务售后服务号码

18 提交租用本地基础电信运营商带宽证明。

19 相关技术、信安、建设人员和管理人员学历或相关证明

20 公司员工的社保证明

21 获得互联网接入服务经营许可证（有效复印件）

22 通信系统集成或用户管线施工资质（若有的话）

ZJK-2015ZD03

6

23 提供概预算证书、施工安全员合格证明

24 提交有效的办公场所证明

25 可证明公司信誉、能力、服务等方面的材料

（详见上海市通信管理局通告 www.shcaeg.gov.cn ）

1.2 政策激励措施分析

从以上政策可看出，为落实“宽带中国”战略，实现提速降费，推动信息消费

长，国家先后出台了一系列宽带市场准入和发展的政策，将有助于激励民间资本参

与宽带市场建设和运营，促进宽带市场的持续、健康、稳定发展。

1.2.1 开放范围不断扩大，开放层次更高

(1) 将开放范围由增值电信业务领域扩大到基础电信业务领域。早期对民营资本

仅开放用户驻地网业务，该业务比照增值电信业务进行管理，此阶段对电信业务开

放的范围全部局限在增值业务领域，以及开放的区域也局限在全国极少数城市。原

信息产业部《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的通知》（国发〔 2010 〕 13 号），

鼓励民间资本通过参股方式参与基础电信业务运营，首次将电信市场开放领域扩大

到基础电信业务领域。

（ 2 ）将开放网络层级由驻地网扩大到接入网范围。用户驻地网指用户网络接口

(UNI) 到用户终端之间的相关网络设施。接入网则是指骨干网络到用户终端之间的所

有设备。早期用户宽带网试点，民营宽带网络基础资源全部依赖于基础电信运营商，

因而无法形成同基础电信运营商宽带的竞争优势，发展效果非常不理想。接入网对

民营宽带企业开放，可一定程度上缓解民营宽带企业网络基础资源不足的瓶颈。

(3) 将许可经营范围由少数试点城市逐步扩大到全国。民营宽带企业早期开放

仅在全国部分城市开点用户驻地网业务，未能像基础电信运营企业宽带一样覆盖到

全国所有城市。接入网开放首先在全国部分城市试点，开放城市数量每年都在增长，

且 2017 年将在全国范围内全部开放。